他山之石:利用開放資料應用改善政府治理的國際經驗與啟發

2015年GovLab與Omidyar Network的一份研究發現,國際上開放資料應用案例的基礎多欲處理該國家已存在之問題,並採取開放資料的方式去因應以獲得良好的回饋,進而帶動國家治理效能提升。本文所介紹的案例,即是針對巴西為遏止貪腐問題、加拿大為管理慈善捐款,及丹麥為促進商業發展與帶動資料的精確性,所因應而生的應用,相關說明與分析依序如下:

 

巴西:開放預算透明度入口網(Portal of Transparency)

巴西在2014年全球175個國家中清廉程度屈居第69名,且被國際透明組織形容為「受到差勁效率以及腐敗法官折磨」的拉丁美洲大國。由於向來深受貪腐所苦,巴西頻頻祭出法律及監管措施,旨在遏止貪腐,但其陋習根深蒂固極難根除。

2003年,巴西設立聯邦審計總署(Comptroller General of Brazil, CGU),該署與總統緊密聯繫並獲授權管理政府透明度。隔年為因應開放出來的數據難以為民間直接理解與解讀的問題,遂成立了CGU的開放預算透明度入口網(Portal of Transparency),旨在「提升公共管理的透明度,並讓市民有能力追蹤並監督公款的使用方式」。該網站讓民眾不需註冊就能查詢政府資金流向,而且艱澀的財經和法律術語也被簡化成更容易理解的語言。創立迄今,該網站在透過開放資料減少貪腐以及管控公共支出的作法廣受巴西民間的好評,除數度獲獎外更在各國際組織(聯合國、歐盟等)會議上分享計畫施作方式及成效,同時更促成諸多重大改變。

儘管成效卓越,但開放預算透明度入口網仍面臨許多挑戰,包括如何將不同政府部門以不同格式儲存的資料整理成一致且容易理解的格式、如何讓地方政府(而不僅僅是聯邦政府)有效率的提供資料等。

 

加拿大:T3010慈善資訊回報資料

根據世界銀行及國際貨幣基金組織之資料,加拿大名義平均人民所得 (nominal per capita income) 在2014年為全球第15高,同年,其GDP高居全球第11名且於聯合國人類發展指數排名全球第8。加國的政府透明度與公民自由同樣是國際社會翹楚,加拿大的慈善領域規模為全球第2大,僅次於荷蘭。2014年,加國有超過86,000個立案的慈善機構。也因為加拿大有為數不少的慈善機構,因應管理上的需求,T3010資料創造了一個資訊流通且共享的平台,提供慈善機構與政府能夠共同討論政策走向,同時倡議者也能透過相關資料(如受雇慈善機構的人口規模及營利等)向政府證明其於慈善領域之舉足輕重地位。

而在相關資料的應用與分析上,學界成功利用T3010資料檢視了金融與經濟問題,例如皇家山大學暨維多利亞大學社區發展便曾比較過慈善組織分佈位置與各地區的社經資料與貧窮狀況,以及影響慈善機構政策的落實程度。

儘管T3010資料庫應用廣泛但終究有其限制。這份資料畢竟是為了行政作業目的而要求慈善團體配合提供,不是為了進行研究之用,因此它並無法提供使用者可能想要的完整資訊,例如它要求慈善機構公佈資金來源,但不要求機構說明資金用途。此外,因應加拿大稅務政策不斷改變,不斷調整的T3010表格有前後版本的差異,導致歷年來的資料無法對等比較,而影響到資料的可用度。

 

丹麥:開放地址資料集

2014年,丹麥在「全球開放資料指數」(Global Open Data Index)上高居第二、翌年也在「開放資料評估報告」(Open Data Barometer) 中排名第九。這個高收入國家不僅向來被視為最自由、最開放的國家之一,同時也是「開放政府夥伴聯盟」(Open Government Partnership)的簽約國。但隨著人口高齡化、納稅人口減少、同時民眾又不願政府縮減支出的情況下,政府別無他法,必須想辦法改善政府的效率。

丹麥e政府在2011至2015年間啟動了「優良資料不設限」計畫或泛稱為丹麥基本資料計畫(Good Basic Data for All)。除個資與機敏資料外,其餘包括企業登錄資訊、地籍資料及地圖繪製資料等全部公開。特別的是,公布這些資料並非受外界壓力驅使,此計畫的出發點,純粹是為了商業考量、以及提升公部門的效率和資料的品質。此外,這些資料也成為私人企業的資源,如2013年成立的Septima 新創公司。Septima 除提供距離計算服務以外,也提供搜尋公共資料的工具,並且為丹麥地理資料機構提供顧問服務。

當然,地址資料的品質難免良莠不齊,當資料準確度與政府營收有關時,資料往往相當精確 (如建物登記便與稅務有關);反之,如果是無法增加政府收入的商業登記等,那資料便可能需要再確認。例如資料庫中列為披薩店的住址,可能現在已經變成一間鞋店,但因沒有人主動更新資料,於是出現資訊落差。而最佳解決方案是讓資料開放並讓大眾使用,藉此創造公民參與檢驗及更正的機會。

綜整我國相關推動進展

上述在幾個國家開放資料領域的應用,綜合來說均對準到政府開放資料的最高目的:『透明治理』、『公民參與』及『協同合作』三大核心目的,而這也是我國政府現階段開放資料政策上奉行的方向;從透明治理來看,我國自推動開放資料以來,政府資料開放平台(Data.gov.tw)已有至少1,135筆中央及地方分別開放之預算資料俾利人民監督政府更能謹慎動支,民間亦能運用資料做相關的分析;另一個方向,今年(2016)開始,臺北市政府預計開放予民眾進行參與式預算,讓市民從源頭就能夠參與預算的規劃與用途,這些都是我國在透明治理上的具體呈現。

談到公私協力與群眾外包,對照加拿大的案例,雖我國慈善機構不若加國的量體,但愛心不落人後,2015年高雄氣爆意外g0v運用利Hackfoldr(網路共筆),成立「高雄氣爆訊息統整」共筆專區,並結合Google map,讓相關資訊即時統整、更新與爆炸地點標記於地圖上,展現了公私協力與網路群體智慧,這體現開放資料在公民參與及協同合作上的利用,未來政府所需要做的是將資料即時開放出來,接軌民間智慧來加速推動創新應用。

於前述防災之民間參與典範之外,在其他眾多領域上亦有相當顯著的公私合作運用,包含交通、氣象、地理資料…等,透過資料的即時開放,讓民間業者接軌商業帶來助益,例如從2003年氣象法開放後,開放民間氣象公司提供加值的企業資訊。運用相關資料提供便民資訊服務或是客製化氣象資訊,都是民之所趨,如此才能帶動公私部門(政府民間)的雙贏發展。未來可借鏡丹麥的開放資料應用為我國擘畫開放資料接軌商業化服務的可能性,並且運用民眾智慧,即所謂群眾外包的概念,協助準確提升開放資料的品質,將是我們下一步要積極實現的目標。