開放政府資料與個人資料保護法、政府資訊公開法之關聯

發佈日期: 
2016/10/31
作者: 
政府資料開放維運團隊

近來資料應用蔚為風潮,而對於保有長期累積大量施政業務資料的政府機關而言,如何運用資料發現價值、解決問題,進而改善行政流程或活化行政服務,為應用資料優化政府施政的重要策略之一,而「政府資訊公開法」(以下簡稱資訊公開法)與「個人資料保護法」(以下簡稱個資法),則是我國推動政府資料開放作業中,較常被討論的兩項法律議題。資訊公開法規範公務機關應公開之資訊範疇,以便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與;個資法則規範公務機關蒐集、處理或利用個人資料之原則,以避免民眾之人格權受到侵害,並促進個人資料之合理利用。本文將藉由介紹資訊公開法及個資法相關規範,探討我國推動之政府資料開放政策與資訊公開法及個資法之關係,以期協助機關於符合資訊公開法及個資法之規範下,大步邁向政府資料開放,促進我國之施政能更加開放透明。

資訊公開法第5條規定:「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」,依其架構,政府資訊公開方式分為機關應主動自行公開,以及機關被動公開兩種情形。「同法第6條規定與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊,以主動公開為原則,並應適時為之。」併依資訊公開法第7條,應主動公開組織、職掌、地址、電話、傳真、網址、行政指導有關文書、施政計畫、業務統計及研究報告等資料;除法定應予主動公開項目以外,機關本身亦得依資訊公開法「促進人民共享、公平利用政府資訊」之立法目的,主動適時公開其權責範圍內作成或取得之資訊。

然而,主動公開其權責內作成或取得的資訊,有可能涉及受個資法保護之個人資料,例如戶政與地政資料等。因此,為保護個人資料,避免造成的個人損失,政府機關在決定開放相關資料前,應依循個資法規範進行評估,並進行去識別化的保護作業。

目前資料開放的實際作業原則,主要根據行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則第4條規定:「政府資料以開放為原則。但敏感性資料或有其他特殊情形,各機關得敘明理由經首長核可不予開放」,且同原則第13條規定:「各機關辦理政府資料開放作業,應依據個人資料保護法、行政院及所屬各機關資訊安全管理要點等相關規定,辦理個人資料保護及資訊安全管理作業」。因此,機關辦理資訊開放作業上,應依資訊公開法第6條規定,主動公開與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊,並應適時為之;至於如何判斷資料得否開放及開放範圍,則應視該資訊內容有無涉及國家機密、營業秘密或個人隱私等資訊公開法第18條第1項所規定事由,若有涉及第三人權益或其他不宜公開情事時,如對公益有必要則得予以開放,機關在處理此類資料,應採取分離原則或限制公開方式1

舉例而言,交通部國道高速公路局得否對外提供去識別化之ETC資料,經法務部指出「若將 ETC資料以代碼、匿名、隱藏部分資料或其他使他人無從辨識該特定個人之方式,進行去識別化處理後,已無從識別特定當事人,即無本法之適用」(法務部103年11月4日法律字第10303510410號函釋參照)。因此若機關就涉及個人資料之內容,若先行運用匿名、移除部份欄位或代碼等各種技術予以去識別化,致無從直接或間接識別該特定個人時,即非屬個人資料,而無個人資料保護法適用,即無須依該法判斷開放資料是否符合原蒐集目的或特定目的外利用其一事由,且機關亦能透過去識別化機制而降低因個資揭露致侵害個人隱私之疑慮。

 

易言之,若資料業已經資料主管機關先行去識別化,則資料主管機關將該資料直接提供予計畫執行機關,已無個資法之適用疑慮。惟資料若仍涉及識別性資料時得否提供,法務部指出:「依個資法第16 條但書第5款之規範意旨,公務機關所保有之個人資料,並非一律均須達無從以直接或間接方式識別該特定個人者後,方得提供予其他公務機關或學術研究機構,重點在於統計或學術研究成果發表時,依其呈現或揭露方式必須已無從識別特定之當事人」(法務部104年7月2日法律字第10403508020號函釋參照),且法務部針對高雄市政府委託學術研究機構執行「高雄市藥物濫用資料分析計畫」,而擬提供藥物濫用相關個資予學術機構進行研究分析之個資疑義,亦指出「機關即為個人資料之『提供者』,其對個人資料之利用應基於公共利益且有必要,並應注意本法第5條比例原則規定。取得上開個人資料之學術研究機構,即為個人資料之『蒐集者』,其研究成果之發表如以無從識別特定當事人之方式為之,即符合『資料經過…蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人』之情形」(參法務部104年5月5日法律字第10400065570號)。循此意旨,政府機關審酌計畫執行機關研究需求並考量確有必要後,依資訊公開法被動公開方式提供研究資料,再由計畫執行機關進行彙整、統計分析後,以無從識別特定當事人之方式發表研究成果,即符合個資法第16條第5款所定「公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要,且資料…經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人」之情形。

總體而言,政府資料內容涉及個人隱私或其他權益者,可透過去識別化處理後朝資料開放釋出;至於無法完全識別化之資料,則應經機關依資訊公開法第18條權益衡量、分離處理且在符合個資法第16條所定事由及其他特別法令規範下釋出。另外,依「行政院及所屬各機關政府資料分類及授權利用收費原則」,政府資料類型分為開放資料、有限度利用資料及不開放資料三類,涉及個資的資料在未進行去識別化作業前,如被列入不開放資料類別,如經過妥適之去識別化作業,仍可評估納入開放資料類別。

鑒於近來資料發展趨勢,法務部已釐清政府機關釋出資料予學術研究機關所涉個資疑義,如同前述,若政府資料雖無法逕以資料開放方式開放,惟機關將直接或間接識別特定個人之資料提供予學術機構後,若學術機構研究成果發表時無從識別特定當事人,已符合個資法規定並得以釋出,有助於促進政府敏感資料經精煉去識別化後,以資料開放方式釋出,擴大政府資料開放範圍。

1 政府資訊公開法第18條政府資訊屬於下列各款情形之一者,應限制公開或不予提供之:一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者,得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢 (調) 查、取締等業務,而取得或製作監督、管理、檢 (調) 查、取締對象之相關資料,其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料,其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊,其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理,而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料,其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者,得公開或提供之。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者,應僅就其他部分公開或提供之」。